Entre 2009 y 2020, la construcción y mantenimiento de infraestructura educativa
pública se caracterizó por el incumplimiento de las obligaciones contractuales, por
parte de los proveedores del Estado y por las falencias en los pagos a contratistas.
La Contraloría General del Estado (CGE) elaboró el séptimo Reporte de control público,
con el objetivo de establecer las falencias recurrentes en la construcción y mantenimiento
de infraestructura educativa. El documento se elaboró a partir del análisis de 23 de informes
de auditoría gubernamental, aprobados entre 2014 y 2022, en los cuales se examinó la
ejecución de obras en 19 provincias del país.
Las contrataciones se efectuaron entre 2009 y 2020 por entidades adscritas al Ejecutivo,
municipios y empresas públicas. Sobre el desarrollo de esos procesos se emitieron
271 hallazgos de auditoría; luego de categorizarlos y ponderarlos, se identificó que el
incumplimiento de los términos contractuales fue la falencia normativa recurrente, seguido
por las fallas en el control de pagos y desembolsos, con el 34 % y 21 % del total de los
hallazgos, respectivamente.
Incumplimiento de las obligaciones por parte de los contratistas
El 34 % de los hallazgos utilizados para la elaboración del Reporte señalaron falencias en tres
ámbitos: especificaciones técnicas, cronogramas de trabajo y perfil del personal técnico.
La inobservancia de estos parámetros puso en riesgo la seguridad de las comunidades
educativas y dificultó que los inmuebles presten servicios oportunamente, en condiciones
óptimas.
Se utilizaron materiales distintos a los establecidos en los contratos y se inobservaron las
especificaciones técnicas de los planos y diseños constructivos. Los informes de auditoría
advierten sobre vigas sin el recubrimiento mínimo requerido y columnas con irregularidades.
Además, no se efectuaron los ensayos de laboratorio y de campo, estipulados
contractualmente para garantizar la calidad, resistencia y seguridad de las estructuras.
Por ejemplo, en la cubierta de la Unidad Educativa del Milenio tipo A del cantón Célica,
los trabajos no se realizaron en concordancia con los planos, originando que las planchas
de policarbonato se levanten por el viento. Además, la estructura metálica no se soldó
correctamente, por lo que es inestable y peligrosa para los estudiantes y docentes.
En otro caso, la contratista no solucionó deficiencias constructivas en la cubierta de la
Unidad Educativa del Milenio Santa Rosa, en El Chaco, provincia de Napo. La losa presentó
filtraciones de agua lluvia debido a que no se revisó la construcción de los hormigones ni la
instalación de la malla electrosoldada.
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En los expedientes no constan documentos que garanticen la calidad de los materiales
empleados en las obras, ni certificados ISO 9001, ISO 14001 y Ohsas, relacionados con el
cumplimiento de procedimientos, prevención de la contaminación y normas de seguridad
y salud ocupacional, respectivamente. Tampoco se aplicaron buenas prácticas de
ingeniería, establecidas en la Norma Ecuatoriana de la Construcción.
En cuanto al personal, las constructoras y fiscalizadoras no emplearon profesionales
especializados para el desarrollo adecuado de los trabajos, como ingenieros civiles,
hidráulicos sanitarios, eléctricos y ambientales. Los funcionarios responsables de controlar
el desarrollo de los proyectos no verificaron las nóminas de trabajadores, previo al pago
de planillas.
Las unidades educativas se entregaron con retrasos, afectando el servicio a la ciudadanía.
Los términos para la entrega y finalización de las obras se prorrogaron injustificadamente,
sin que se presenten situaciones fortuitas o de fuerza mayor, de acuerdo a lo que dispone
la ley.
Falencias en el desembolso de recursos
Con el 21 % de hallazgos, las deficiencias en los procesos de pago conformaron la segunda
irregularidad recurrente. Los desembolsos se efectuaron aunque se incumplieron requisitos
como documentación de respaldo suficiente, firmas de responsabilidad, constataciones
físicas de las obras y de los equipos entregados, así como su funcionamiento, para garantizar
que concuerden con las especificaciones técnicas.
Se realizaron pagos por rubros que no fueron solicitados por las instituciones públicas,
volúmenes de obra inexactos, trabajos duplicados o que no formaron parte de los términos
de referencia. Además, se suscribieron contratos complementarios por montos mayores a
los establecidos en los contratos principales.
Los auditores observaron desfases entre las fechas de presentación de las planillas,
autorización de los pagos y la terminación de los trabajos. Por su parte, los administradores
de contrato y fiscalizadores de obra no gestionaron ni exigieron que se devenguen los
anticipos, ocasionando que los contratistas mantengan recursos públicos en su poder, sin
justificación.
Otros hallazgos
El 45 % de los hallazgos se distribuyen en otras irregularidades, relacionadas con
incumplimientos por parte de las instituciones contratantes, ausencia de estudios previo al
inicio de las obras, falencias en la calificación de oferentes y en la recepción definitiva de
las construcciones, fallas en la planificación de las operaciones, etc.
Los informes de auditoría también señalan que las instituciones del Estado se retrasaron
en el pago de anticipos, no realizaron los procesos administrativos para contar con la
propiedad de los predios y legalizarlos, aprobar planos, obtener permisos ambientales y de
construcción, lo que afectó el desarrollo oportuno de los trabajos.
En cuanto a los planos y estudios definitivos, las auditorías advierten inconsistencias en los
diseños estructurales, eléctricos y electrónicos; ausencia de estudios de ingeniería, planos,
especificaciones técnicas y de análisis específicos sobre las condiciones particulares de
los terrenos seleccionados para la implantación de las unidades educativas; y falta de
documentos que sustenten la cantidad de equipos solicitados.